/ 上海转型发布_多地出台城市更新政策干货满满,上海如何博采众长再上新台阶?

上海转型发布_多地出台城市更新政策干货满满,上海如何博采众长再上新台阶?

由夏雨发表于2021-07-07 08:00:00


——正文共 5260字,预计阅读时间 6分钟

上海在推动城市更新方面是走在全国前列的,早在2015年就出台了地方规范性文件《上海市城市更新实施办法》,不仅对推动全市的城市更新起到了积极作用,也为国内其它城市提供了先例和示范。不过,上海的这份实施办法自2015年6月1日起施行,有效期至2020年5月31日。在此期间,国家的发展环境发生了重大变化,新发展理念、新发展阶段和新发展格局正成为经济、社会和城市发展的主基调,并在此背景下出现了三个“首次”,即:2019年12月,中央经济工作会议首次提出“城市更新”;2021年3月,全国两会的政府工作报告首次提出“城市更新”;国家“十四五”规划首次提出要“实施城市更新行动”。由此可见,城市更新已经成为落实新发展理念、推进新发展阶段、打造新发展格局,以及促进城市发展方式转变的重大国家战略。与此同时,国内诸多大城市也纷纷出台关于城市更新方面的政策举措。最近,我们重点研究了北京天津重庆广州深圳成都等有代表性城市的相关文件,并与上海2015年文件作了初步对比,深感上海在研究制订新一轮城市更新文件时,完全可以取其之长,在现有基础上,更具创新、更加完善、更有操作性,有力推动上海城市更新迈上新台阶。


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总体而言,这6个城市的政策,至少在以下几个方面是值得学习借鉴的:


1、从站位和高度看,对城市更新的理解更深了。把它与城市发展的战略定位和战略目标紧密结合起来。如成都市的表述为“紧紧围绕国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市和世界文化名城的战略定位和新时代“三步走”战略目标,将城市有机更新与公园城市建设、TOD综合开发有机融合,实现城市布局更科学、功能更强、产业更优、品质更高”。相比之下,上海2015年版的文件则还是从“为适应城市资源环境紧约束下内涵增长、创新发展的要求”出发。现在看来,上海的城市更新一定要围绕5个中心建设大局,围绕“创新之城、生态之城、人文之城”的目标,围绕五型经济的发展需要,围绕增强城市软实力的要求,作为实现上述目标的重要路径和方法之一。


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同时,更加注重城市的协调发展、可持续发展和高质量发展。如广州市认为城市更新“应当有利于产业集聚、促进产业结构调整和转型升级。引导产业高端化、低碳化、集群化、国际化发展,支持金融、科技、总部经济、电子商务、文化体育等现代服务业,推动制造业高端化发展,培育壮大战略性新兴产业,优化总部经济发展环境,引导落后产业整合和升级改造,推动优势产业、优势企业、优势资源和要素集中”。同时,坚持历史文化保护,增进社会公共利益等。


2、从实施的内容看,更加贴近实际更加具体。把更新后的空间看作是城市经济社会发展的重要新空间、新平台、新载体。如重庆市城市更新的主要内容包括:“完善生活功能、补齐公共设施短板;完善产业功能、打造就业创新载体;完善生态功能、保护修复绿地绿廊绿道;完善人文功能、积淀文化元素魅力;完善安全功能、增强防灾减灾能力”。成都市则表述为:“对建成区城市空间形态和功能进行整治、改善、优化,从而实现房屋使用、市政设施、公建配套等全面完善,产业结构、环境品质、文化传承等全面提升”。广州市的表述为:“在城市更新规划范围内,对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动”。北京市对老旧厂房改造要求“优先发展智能制造、科技创新、文化等产业;鼓励发展新型基础设施、现代服务业等国家和本市支持的产业业态;鼓励补充公共服务设施”;“鼓励传统商圈调整产业结构、优化商业业态、创新营销模式、激发消费潜力,有效增加服务消费供给。支持产业园区更新改造,推动产业转型升级、腾笼换鸟,构建高精尖产业结构”。总之,表述更加明确、具体,突出重点,而不是把城市更新当个筐,什么都往里面装。


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3、牵头部门更具综合性专业性、支持政策讲究组合拳。这6个城市负责城市更新的牵头部门都与上海有所不同,即:广州深圳是城市更新局;天津、重庆、成都均为市住建委或住建局;北京则是在市委城市工作委员会内设的城市更新专项小组。同时,政府相关部门也各司其职,如重庆市:市住建委负责组织编制城市更新技术导则,市规资局负责组织编制市级城市更新专项规划;成都市亦相同;广州深圳市则统一由城市更新局负责组织编制全市城市更新规划、计划和相关规范及标准。

从这些城市的政府分工看,可能更加关注城市更新工作的综合性、社会性和协调性,没有单纯从技术管理的角度出发,而将规划、用地等作为整个城市更新系统工程中的一个方面。


同时,支持政策也不是仅有规划和土地两个方面,如北京市在规划、土地政策外,还有“资金政策”的支持;成都市提出了包括模式、制度、金融等7个方面的支持政策;广州市侧重发挥各类资金在引导激励创新合作方式、建设模式方面的作用;天津市注重在规划、土地、金融财税、审批和其它等5个方面政策的扶持;重庆市则从11个方面形成“组合拳”;深圳市没有单列政策,而是把政策与分类更新的具体条款结合在一起,实行差别对待。


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4、从推进的方法看,更加注重分类指导分类实施。如:成都市明确13个中心城区的城市有机更新适用其实施办法,其它9个区县可参照执行,并将城市有机更新分成三类推动实施:即保护传承类优化改造类拆旧建新类北京市把城市更新分为老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房(院落)更新以及其他类型等六种主要类型,并明确中心城区以减量提质更新为主,城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解,生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能;天津市则分为三大类:一是老旧房屋改造提升,其中又分为保护类、改建类和重建类三种;二是老旧小区改造提升,分为基础类、完善类和提升类;三是城市更新,亦分为综合整治类、拆除重建类和两者兼顾类。广州市把城市更新分为全面改造微改造两种,全面改造是指拆除重建为主的更新方式;微改造则“是指在维持现状建设格局基本不变的前提下,通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮,以及整治改善、保护、活化,完善基础设施等办法实施的更新方式,主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大,但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块”。深圳市也把城市更新分为拆除重建综合整治两种;重庆市则把城市更新按照保护修缮优化改造补短板拆旧建新三类。这些分类应该说都是在实践中不断深化、细化形成的,只有分类指导,才能有针对性、操作性的措施和政策对应。尤其是城市更新本身,一定要因地制宜,没有任何完全相同条件的片区和项目,其现状之复杂、诉求之多样,很难套用针对增量建设工程的技术思维和标准。而且实践也一再证明,如果没有分类实施的政策,往往就会造成要么“没法做”,要么“都乱做”的现象屡禁不止。既影响了城市更新的有效推进,也增加了新的安全隐患和社会治理成本。


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5、从鼓励创新的角度看,更加包容和有弹性。城市更新本身就需要通过探索实践来不断总结完善。所以,这些城市政策的一个亮点就是更加包容、更加鼓励探索。如北京市“鼓励产权人自主更新、社会力量参与更新”;“允许建筑功能混合,用途兼容”、“对于符合规划使用性质正面清单,保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目,增加的建筑规模不计入街区管控总规模,由各区单独备案统计”、“经营性服务设施可按所有权和经营权相分离的方式,经业主同意和区政府认定后,将经营权让渡给相关专业机构”等等。成都市要求“各区政府应当选取一流的策划、设计、运营团队,根据城市有机更新实施计划组织制定实施方案”、“城市有机更新应当坚持策划、设计、运营一体化,优化资源配置”、“鼓励和引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市有机更新项目,探索城市有机更新政府与居民合理共担机制,政府和社会资金合作建设模式”等。重庆市则提出了“充分发挥各方主体优势,鼓励政府平台公司与专业化企业开展合作,加大资源整合力度,实现高水平策划、市场化招商、专业化设计、企业化运营”,并探索建立“城市更新基础数据调查”、“城市更新专家咨询”和“城市更新满意度调查”三项制度;“城市更新项目立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能、园林绿化等各环节涉及政府部门审批的事项下放至各区”、“鼓励利用存量土地房屋转型发展文化创意、健康养老、科技创新等政府扶持产业;转型升级后,在符合规划的条件下,产权人可按有关规定完善用地和产权手续”、“开展城市更新项目竞争性评选,对具有示范效应的项目予以适当的财政资金奖补激励”、“城市更新可探索在辖区范围内跨项目统筹、开发运营一体化的运作模式,实行统一规划、统一实施、统一运营”。广州市注重“创新融资渠道和方式,注重发挥市场机制作用,充分调动企业和居民的积极性,动员社会力量广泛参与城市更新改造”、“积极引入民间资本,通过直接投资、间接投资、委托代建等多种方式参与更新改造,吸引有实力、信誉好的房地产开发企业和社会力量参与”,并对资金筹措的6大渠道与使用的7种用途也有明确的表述。


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6、从实际操作看,敢于破解共性矛盾和难点问题。深圳市对综合整治类城市更新下了明确的定义:“是指在维持现状建设格局基本不变的前提下,采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能的一种或者多种措施,对建成区进行重新完善的活动”;“鼓励旧工业区开展融合加建、改建、扩建、局部拆建等方式的综合整治类城市更新”。重庆市则更加具体:一是“对增加公共服务功能的城市更新项目,有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持,增设地上停车库不计算容积率。鼓励老旧厂区转型升级,允许对原有建筑进行隔层改造、增加连廊、电梯等配套设施”;二是“在原有建筑轮廓线范围内的更新改造,建筑间距按照不小于现状水平控制;超出原有建筑轮廓线的,原则上按照0.5倍间距控制;加装电梯、消防设施(含消防电梯、消防楼梯、消防水池等)的,满足消防间距即可”;三是“城市更新项目内的消防设施、消防通道等,因特殊原因无法按照标准设置的,应当在项目实施方案中制定相应的防火安全保障方案”等等。从实际情况看,老旧厂房、仓库、老旧工业区在城市更新中占有很大比例,而且它同时又是城市更新发展新产业、新业态、新经济、新消费的重要存量空间,从原有的制造生产仓储空间转型为发展服务业的空间,怎么可能对原有的空间不作合理、合适的分割、分层呢?这是回避不了的常识性问题,也是目前城市更新在实际操作中普遍碰到的共性问题。其实,国外大量的老厂房、老仓库都能转型为办公、商业、酒店、公寓、学校以及各类文化设施,我们为什么不能呢?


7、所制订的政策中,都突出了本地区的特色和特点。深圳市城中村的改造是重头戏,其条例中“拆除重建类城市更新”一章就有22条,而“综合整治类城市更新”一章仅有8条;广州市则围绕“三旧”改造分门别类制订相对应政策;成都市是唯一将城市更新表述为“城市有机更新”的地方,其特点为“保护优先、产业优先、生态优先;少拆多改、注重传承;政府引导、属地管理、市场运作;尊重公众意愿;推进城市持续更新”。天津市是唯一出台“老旧房屋老旧小区改造提升和城市更新实施方案”的城市,也表明了它城市更新的重点;重庆市的特点是“注重城市发展理念、开发方式、治理模式的更新,以问题为导向、以项目为牵引,聚焦城市存量空间资源提质增效,强化区域统筹、弹性管控,充分调动社会各方积极性,加快推进城市治理体系和治理能力现代化,推动城市更新活动全生命周期管理,建立可持续的城市更新模式”。北京市政策的最大特点是从首都的实际出发,分类比较细,既有圈层、街区的分类引导,又有不类型的更新方式和相应的要求。


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8、从政策的形式看,需要有比较完整、系统和准确的表述。深圳人大的《条例》共72条,广州市政府的《办法》57条,重庆市政府的《办法》43条,成都市政府的《办法》29条;北京、天津的文件格式与上述城市有所不同,但折算下来,北京市政府的《指导意见》约35条,天津市政府的《方案》约37条。另外,上海市政府的《办法》20条。虽然篇幅长短不能说明一切,但作为一项涉及社会方方面面的庞大系统工程,如何将其意义、目的、目标、内容、路径、方法、要求、重点、程序、规则、政策等表述清晰,既要言简意赅,又要便于公众了解、理解,对相关方面还要有指导性、操作性,的确是需要下一番功夫的。


以上,初步归纳了这6个城市有关城市更新政策中,值得上海学习、比较和借鉴的8个方面。上海在全国是最早开展城市更新的超大型城市,而且积累了大量成功案例、形成了诸多运作模式,并孕育了一批优秀市场主体,在全国有着广泛的影响力。而且上海在城市更新方面的资源丰富、空间巨大、前景广阔。从产业空间、公共空间和居住空间的更新看,近年来都在不断地探索、突破和推进。因此,在新的阶段,只要认真总结实践经验,尊重经济规律、城市发展规律;尊重基层和企业的首创精神;尊重公众参与的主动性和聪明才智;善于吸收兄弟城市在城市更新方面的好做法、好经验,充分调动社会各方面的积极性、创造性,上海的城市更新政策以及实践一定能够继续走在全国的前列


本文作者:上海产业转型发展研究院首席研究员

撰稿:夏雨
编辑:詹晓东

审核:夏雨

  

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作者:夏雨

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发布时间:2021-07-07 08:00:00

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