/ 中国总会计师_评论高校提升政府采购效益的路径探析

中国总会计师_评论高校提升政府采购效益的路径探析

由陈凤发表于2021-07-21 22:57:49

     

文/陈凤

福建江夏学院

本文从高校政府采购基本状况和特征出发,对高校政府采购基本现状和外部政策环境这两方面的主客观条件进行分析,旨在探析高校如何寻找契机提升自身的政府采购效益。

 
政府采购工作在各层次高校全面铺开还不到十年,近年来高校政府采购管理工作经历了从迷茫到认识、从分散到集中的发展历程,政府采购工作正面临着如何有效集中的考验,高校的政府采购机制运行也处于探索阶段,于探索中不断前行。 

一、高校政府采购基本现状

高校政府采购工作是其内部治理机构的重要组成部分,建立在其内部管理体制完善的基础上,同时还须遵从国家和地方政府采购的相关法律法规。
(一)采购队伍建设未形成规范模式
(1)机构设置方面。目前高校政府采购机构主要有两种设置方式,一种是设置独立机构实现集中采购,即设立独立的集中采购部门。集中采购部门主要是对达到学校集中采购限额标准以上的项目组织集中采购,学校集中采购限额标准以下的采购由各职能部门和各院系自行采购。另一种是实行分类归口管理,按不同采购类别分别由不同部门实施采购。此类归口管理模式多样,主要涉及财务资产、后勤基建和设备管理部门,通常工程类由后勤基建部门实施,仪器设备由设备管理部门实施,还有些是财务资产合署负责模式。
(2)人员配备方面。一方面高校采购部门普遍存在人手紧、任务重的现象,特别是未独立设置集中采购部门的学校,采购人员采购负担重,往往需要对各类采购各个流程负责;另一方面是采购人员业务熟练度有待提高,高校政府采购人员组成多元化,一线工作人员多是从资产、财务、纪检、设备部门轮岗而来,采购负责人也多是相关管理岗位轮换交流,并且其轮换频率更高,相对于政府采购诸多相关的法律法规和政策规定,频繁的人员变动不利于其提升业务水平和积累管理技能,因而往往造成政府采购人员工作效能不足的现象。
(二)高校政府采购特征明显
(1)采购工作开展难度大。教育部在对其直属高校就政府采购工作征询意见时,不少部属院校就提出,高校政府采购特征明显,如高校地域分布广,采购经费来源和责任主体多元,预算下达迟、采购品目丰富、需求多样且采购金额大等,在现有统一的政府采购制度框架下,高校政府采购工作开展的难度相对较大。
(2)市场关注度高。近两年随着财政提出过“紧日子”,国家政府采购总体预算规模压缩,但相对而言,高校的政府采购预算降幅不大。此外,高校大部分采购项目资金来源稳定,对供应商而言其收益更具安全保障,并且随着国家各层面对高校科研设备管理机制的优化,高校的政府采购市场参与活跃性更高,高校的采购市场潜力越发被社会关注。
随着政府采购改革不断深化和“放管服”改革精神的落实,高校政府采购工作面临的挑战有增无减。十三届全国人大二次会议曾对教育部提出了“深化教育领域‘放管服’改革,推进教育治理现代化”的建议,教育部在答复中就对政府采购方面提出了具体的实现目标,这一目标的实现落实到各高校,就需要各高校在政府采购工作的改革中有所作为。 

二、政府采购存在规范框架叠加和调整现象

2021年1月,我国《政府采购法》已完成修订意见征集,《招标投标法》也正在征集修订意见。在此之前,政府采购主要遵从《政府采购法》,工程类招标遵从《招标投标法》。《政府采购法》和《招标投标法》两法并行,让许多高校在采购工程及与工程建设相配套项目时,产生了不小的困扰。上述两法的规定虽然清晰明确,但实务中对于与新建、改建、扩建无关的装修、拆除、修缮如何按政府采购法实施采购,以及与工程有关的货物和服务如何界定,特别混合项目的属性界定都让高校政府采购工作者难以厘清;并且,《政府采购法》规范的政府采购活动由财政部门管辖,《招标投标法》规范的公开招标行为又在发改委视野中,这让许多高校对以公开招标采购的工程类项目是否应该执行政府采购流程审批产生困惑。

近年,中央和地方采购目录频繁调整,据中国政府采购网公告显示,继20201月份国务院办公厅发布2020年版中央预算单位政府集中采购目录及标准后,同年全国有17个省和直辖市发布新的年度采购目录,部分省份甚至紧接着又推出2021年采购目录。采购目录适时调整一定程度上可以反映政府采购工作根据社会生产及经济发展需要做出响应的及时性,但频繁的采购目录调整带来的采购组织形式的变化,考验了集中采购机构、社会代理机构以及作为采购人的高校具备的业务承接和应对能力。此外,高校在日常政府采购工作中还面临多种政策文件交叉出台的消化吸收问题。如各地随着科研仪器设备“放管服”改革,纷纷出台了科研仪器设备政府采购简化措施文件,随着支持自主创新政策出台了对科技创新企业优惠措施等,可以说,外部软环境变化让高校政府采购工作不断接受新挑战。 

三、提升高校政府采购效益的路径分析

政府采购的政策功能更多体现在促进国家经济发展宏观层面,而作为采购人,高校执行政府采购期待实现的主要是个体微观效益。
(一)以绩效管理为导向,编制合理采购预算
在高校政府采购实践当中,是先有采购预算还是先有采购计划,莫衷一是。高校的采购预算资金来源多元化,不同来源的资金到位时间也不明确。此外,高校通常是在每年初根据学校发展和当年的招生办学情况来统筹财务计划和校内资金安排,而政府采购预算编制是随财政部门预算通常在9月份就要编制,造成预算编制时间与资金明确时间不一致,这无形中也加大了预算资金预估的难度。但是,高校自身经过多年的办学发展,校内各资金来源主体及财务部门通常根据经验积累和发展研判,此类资金预估的难度并不应成为政府采购预算编制的主要障碍。采购预算编制是否合理,主要决定因素是采购计划是否合理可行,即以实现管理绩效为导向。
高校应逐步建立全过程绩效管理体系,按项目确立绩效目标,将采购过程作为绩效管理过程,以此形成采购工作闭环。按高校政府采购体系组织架构内的分工,通常预算编制由财务部门完成,采购计划由申购部门落实,这是两项专业性不同的工作,要实现二者的有效转化,采购职能部门需要发挥积极作用。在以绩效管理为导向的环境下,申购部门可实现的有效采购计划要求是采购内容清晰、资金概算明确,采购职能部门需要发挥其专业优势,利用政府采购品目分类规定,对采购计划采购内容进行分门别类,根据不同采购内容分解划分成相应的品目号以及对应的资金数额。采购职能部门通过这种方式对全校的采购计划分别汇总,再分解成不同采购品目,同时结合所在采购主管部门的政府采购目录,形成规范的政府采购预算雏形后交由财务部门,由财务部门根据学校资金大盘统筹落实预算资金来源。这个采购计划转为采购预算的过程,实际上是申购单位、采购职能部门、财务部门协同合作的过程。实践中,通过提高政府采购工作人员对政府采购目录和采购品目的专业认识来提高采购预算基础编制工作是非常直接有效的,这种基于采购计划落实编制的采购预算,对后续政府采购效率的提高是极其有利的,反过来又对最终的预算绩效评价起到关键作用。
(二)以提质增效为目标,确立客观合理需求
高校政府采购品目繁多,其中不乏专业性强、技术高精尖的设备采购,面对各式各样的采购内容,高校应该加强对采购需求的充分论证。采购论证应该以提质增效为目标,进行必要性、可行性论证。本文认为必要性论证可涵盖两个方面:一是以目标为导向,申购部门在发挥职能或促进更好地发挥职能的过程中是不是必须得到此项目的保障,这个需要申购部门提出充分依据;二是以资源整合为目标,资产管理部门参与到论证中来,资产管理部门在全校可供调配范围内对现有资产进行分析,资产存量是否可以满足新的需求,如果足以满足,则需本着物尽其用的原则,对现有资产进行整合利用;此外,现在各地高校正在推进重大设备校际共享平台建设,对于价值高或技术新的设备,提倡高校间资源共享,通过整合资源利用节约经费。原则上只有通过必要性论证的采购需求才能提请采购。其次是可行性论证,可行性论证旨在避免采购需求参数缺陷。一是采购技术参数存在倾向性指标。这种倾向性通常是由于高校在需求方案征集时不够慎重,方案提供方在方案中设置个性化参数来达到控标目的,这种情况往往造成要么采购项目遭到质疑,要么采购价格虚高,此外,还可能存在腐败风险。二是采购技术参数不严谨,或者参数与价格不匹配。一些申购部门对项目的技术参数不内行,又未尽职做调研,而是直接通过网络等途径搜索拼凑技术需求,或者是对项目的市场认识不足,缺乏性价比分析而直接套用某一同类价格,造成所形成的采购计划在市场上得不到有效响应,采购失败,从而影响到政府采购效率。三是采购项目与客观条件不匹配。有些申购单位存在着“有钱就买最好的”或“能用就行”观念,没有根据自身客观环境提出计划,造成建成的项目要么太高大上,学校缺乏相应的配套设备而运行不了,要么出现新建的项目技术落后,建成即面临淘汰。要避免上述问题的出现,高校可以通过请专业人员对技术参数进行分析来完备技术指标,也可以通过校内相关职能部门配合论证来保证校内运行顺畅。如涉及重大能耗的采购,后勤保障部门的参与是很有必要的;如进口产品、自主创新产品等采购会涉及相应的政策指导意见实施,采购职能部门的参与可以实现采购政策功能的充分运用。毫无疑问,加强采购计划编制的可行性论证是确保实现政府采购项目效益性的有效途径。
(三)以采购目录为索引,灵活选用采购方式
按《政府采购法》规定,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。新《政府采购法》征求意见稿中则提到:“国务院统一制定政府采购货物、工程和服务的集中采购目录。纳入集中采购目录的政府采购项目,应当实行集中采购。”可见,采购目录是区分采购项目实施形式的标准。通常情况下,采购目录既区分采购品目范围,又列明采购限额标准,实际上也是对采购组织形式的划分,它将政府采购组织形式划分为集中采购和分散采购;此外,目录通常也会明确货物、服务和工程项目的公开招标限额标准,不同金额采购项目在采购方式的选用上是有约束框架的。
高校政府采购工作人员应以采购目录为索引,确立采购组织方式后,充分利用政策赋予采购人的自主权,根据采购项目的特性选择相应高效的采购方式,加快采购项目的落地建设。近年来采购目录调整呈现集中优化的特点,集中采购品目数明显减少,很大程度上在于体现政府采购落实了“放管服”精神,高校应针对这一特点,加强集中目录内项目的归集,压缩同品目采购项目采购批次,一方面实现规模采购降低成本,另一方面也有利于促进高校内控管理,避免出现“化整为零”采购现象。另外,各地采购目录调整呈趋同态势,鼓励采购人根据项目需求特点选择合理采购方式,也要避免进入过度公开招标误区,从而影响采购效率。高校对于集中采购目录内通用设备的采购,存在零星需求频繁采购的共性特点,各地政府集中采购基本都在推行电子商城,高校大可充分利用电子商城来实现高效采购。高校政府采购工作人员还应深谙不同采购方式可能给采购项目实施带来的潜在影响,结合采购时效和经济效益,灵活选择合适的采购方式。 

四、结语

提升高校政府采购效益直观上体现为节约财政资金,提高资金的使用效益,事实上更大的意义在于能提升采购效益所需要达到的政府采购职能的优化,客观上有助于高校进一步加强内部协调性,提升高校自身治理能力,从而更进一步促进高校的持续发展。 

参考文献:

[1]王周欢.全过程管理政府采购为目标的法律重构[N].中国政府采购报,2020-01-10


[2]钟旭伟.浅议高校政府采购预算管理[J].财经界(学术版),201314).

[3]张键琦.供给侧结构性改革视角下高校政府采购工作研究[J].法制与社会,201910).

[4]陈凤.高校政府采购绩效管理体系建设研究[J].会计之友,202103).

来源:《中国总会计师》杂志

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作者:陈凤

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发布时间:2021-07-21 22:57:49

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