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中国总会计师_评论内部控制视角下行政事业单位廉政风险防控建设研究

由丁玉珍 贾永昌发表于2021-07-20 23:26:54

  

本文通过分析内部控制与廉政风险防控的关系,以及两者相互协同的重要性,从内部控制视角分析廉政风险防控的关键要素,深入挖掘和探索行政事业单位内部控制与廉政风险防控建设存在的问题及现状,探索内控控制与廉政风险防控建设相互融合、协同建设的有效途径,旨在为行政事业单位加强内控控制与廉政风险防控提供参考。


近年来,反腐倡廉和廉政建设成为热门话题,被社会各界广泛关注,国家对其高度重视。在我国,行政事业单位作为行使政府权力参与国家管理和进行社会公共服务的重要职能部门,在对国家管理、服务社会经济发展过程中,扮演着十分重要的角色,发挥着非常显著的作用。然而,从近几年频频爆出的经济腐败案件来看,不少案例涉及行政事业单位以及党政干部。虽然这些年国务院等部门陆续出台的一系列法律法规和规范,有力促进了行政事业单位的内部控制及廉政建设,十八大以来党和国家反腐败斗争和廉政建设也取得了显著成效,但实际上,行政事业单位在内部控制与廉政风险防控建设相结合的能力上,还不能完全相适应,不能最大化发挥二者的联动、协同效应。因此,行政事业单位应完善制度、明确措施、优化流程,加强相关环节的廉政风险防范与管控,实现内部控制和廉政风险防控两项工作的协调落实,创造更加有利于行政事业单位健康、平稳运行和发展的良好环境。

一、行政事业单位内部控制与廉政风险防控的关系

《行政事业单位内部控制规范(试行)》中指出,加强单位内部控制的目的之一,是要有效防范舞弊,加强廉政风险防控机制建设。内部控制与廉政风险管理的目标具有高度一致性,为了实现两者的共同目标,使单位整体的内部控制更加有效,就必须使内部控制在廉政风险管理中的作用得到强化和拓展;在廉政风险管理的过程中,注重完善内部控制制度,确保各项措施的有效落实。内部控制与廉政风险防控的关系如下所述。
(一)内部控制能为有效控制和降低廉政风险提供重要的制度保障
有效的内部控制,能够促进廉政风险防范机制的建立,实现廉政建设目标。内部控制是实现廉政风险防控的重要内容和主要措施,从单位层面上包括内控制度建设、权力运行制约、不相容岗位人员分离等环节,从业务层面上包括预算、收支、政府采购、资产、合同管理等主要经济活动内容。这些内容和环节都是廉政风险高发的风险点和关键控制环节,风险程度高、危害性大。内部控制从排查风险点、关键点着手,结合单位实际,把廉政风险防控关键点、制衡机制等措施有效嵌入到经济管理活动中,将风险防控的关口向前延展,为预防贪污腐败等违法行为、加强廉政风险防控提供动力和支撑。
(二)廉政风险防控为内部控制建设明确了重点和方向
廉政风险防控就是规范权力运行,将风险防控理论和反腐倡廉工作实际相结合,贯穿于单位管理中,紧紧围绕容易滋生腐败的风险点、关键环节和重点领域,更加明确工作程序和行为规范,明晰职权范围、行使条件和权力运行流程,为内部控制建设明确问题导向,提出建设思路,能有效预防腐败,遏制腐败事件的发生,最大限度降低廉政风险的发生。因此,廉政风险防控机制建设旨在实现行政事业单位内部控制的目的,是预防腐败的有效手段,是推动内部控制长久健全的有力保障。
内部控制是单位有效管理风险的措施,是实现廉政风险防控的重要制度保障和有效抓手,廉政风险防范是单位有效管理的底线要求,为内部控制建设明确重点和方向,提供有力支持。两者相辅相成,相互促进,相互影响。

二、行政事业单位内部控制与廉政风险防控协同的重要性

(一)有利于行政事业单位加强党风廉政建设
党的十八大以来,反腐倡廉是党风廉政建设的重要内容,党风廉政建设和反腐败斗争工作取得了很大成就。新时期,研究内部控制与廉政风险防控机制的协同是深入贯彻落实十九大精神的需要,是进一步预防和惩治腐败、深化党风廉政建设的创新思路,通过对内部控制岗位、业务、权力运行等风险关键环节进行预警和防范,构建相辅相成、相得益彰、切实可行的内部控制与廉政风险防控机制实现廉政风险防控与内部控制科学融合、有效协同,有利于科学防范、约束权力,起到制度笼子的作用,既能巩固反腐的胜利成果,又能继续为廉政风险防控建设提供持续发展动力。
(二)有利于行政事业单位加强自身机制建设
作为内部工作规范管理的一项基础性工作,要求两者密切结合,开展廉政风险排查,明确风险岗位和廉政风险点,并针对其研究制定相应的管理制度、工作流程以及具体的防控措施,使单位各项制度建设更富有针对性和可操作性,实现单位内部控制的有效管理,为廉政建设和反腐倡廉提供理论和实践的研究成果。同时,也是顺应新形势下改革和发展的新要求,对重大经济活动风险进行防控,进一步推进部门作风效能建设,从而更好地向社会提供更优质的公共服务,对于行政事业单位的健康发展具有重大的现实意义。
(三)有利于行政事业单位打造廉洁高效的管理干部队伍
行政事业单位各项事业的持续健康和快速发展,离不开一支办事高效、作风廉洁的管理干部队伍。内部控制与廉政风险防控机制的协同,就是要把廉政风险防控的要求融入到日常内部控制执行工作中,厘清各岗位的职责界限,明确每一位干部的职责和廉政风险点,科学治理岗位职责缺位,业务流程错乱现象,使内控与风险防控有机地结合起来;有助于广大党员管理干部增强风险、责任和廉政意识,增强党性和改进作风,提高干部队伍凝聚力和战斗力;有利于及时发现和纠正工作中的偏差和失误,增强自我规范和约束能力,自觉接受监督,主动重视和支持廉政内控建设,从而保障干部队伍的健康成长。

三、基于行政事业单位内部控制视角分析廉政风险防控关键要素

2013年COSO发布的《内部控制——整合框架》,为单位识别风险、管理风险和实施控制活动提供了有效的依据和指导。控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督五个要素既相互独立又相互联系,共同构成了内部控制的有机整体。内部控制作为与管理活动及过程相融合的控制系统,存在缺陷会增加廉政风险。从内部控制要素的角度进行分析,有利于行政事业单位建立廉政风险防控体系,并促进风险防控措施的有效实施。
(一)从内部控制环境要素分析
内部控制环境一般包括组织架构、集体决策机制、不相容职位相分离、授权审批关键岗位责任制、人力资源政策和单位文化等,是内部控制建立和实施的前提。科学的内部控制制度是保证单位正常运转的基础,是营造良好的治理环境,实现风清气正和、廉政建设的前提。应树立和增强全面内部控制的意识,对履行公共职能过程中的业务及环节进行梳理,构建一套科学合理、契合实际的组织架构和决策、执行机制,通过完善岗位设置和责任分配,优化权力结构、明确权力边界,从而达到科学配置权力,实现职责分工控制;同时,制度要与国家法律法规、部门规章及地方性法规的变化相适应,结合部门实际,保持与时俱进和因地制宜,充分发挥纪监审等部门在内部控制中的作用,优化和调整内部控制架构,明确各项业务的流程,确保不相容岗位相互分离,不断加强相关岗位之间的制衡和监督,为廉政风险防控机制建设提供制度基础。
(二)从风险评估要素分析
风险评估是行政事业单位识别、评估与分析组织层面与业务层面的相关风险,科学合理地制定各类风险的应对策略,是开展内部控制的关键环节。从管理角度看,风险具有潜在的不确定性,不论内部因素还是外部因素,其产生的风险,都会对内控目标的方向及实现产生一定影响。单位要根据内部控制体系的设立情况,重点梳理业务流程,建立健全风险评估机制,科学识别、评估与权力相关的廉政风险,分类汇总为高、中、低三个级别;并分别针对三个级别的风险,逐一制定风险防范措施。
(三)从控制活动要素分析
控制活动是确保行政事业单位风险得以应对和控制的一系列制度和程序,是进行内部控制的具体方式或行为。单位的控制活动应按照《规范》的相关要求,结合实际情况,对单位的规章制度和相关控制措施进行设计,根据廉政风险等级评估结论,针对不同级别的廉政风险,制定相应的风险防范和风险控制措施,采用不相容岗位分离、适当授权审批等技术方法,规避或降低风险,将风险控制在可承受的范围之内,保证各项业务的正常开展,以实现廉政风险内控建设目标。
(四)从信息与沟通要素分析
信息与沟通是行政事业单位进行相关信息收集、处理与传递,确保信息的有效沟通和正确应用的过程,是有效开展内部控制的基础支撑。作为连接其他四个要素的桥梁,一方面,良好有效的信息系统能够有力地支撑行政事业单位内部控制有效发挥作用;另一方面,能够确保信息在单位内部与外部之间及时协调与沟通,理顺业务处理中的沟通渠道与沟通方式,有助于进行决策并支持内部控制更加有效运行,能够有效避免因信息传递受阻而导致权力寻租空间的滋生。此外,信息化时代,还应当通过信息与沟通系统或平台,建立举报体系,促进单位廉政建设防控的信息化建设。
(五)从监督要素分析
监督是行政事业单位对自身内部控制机制的建设制度实施等情况进行的监督检查,强调对各个岗位的履职履责情况进行察看和掌握,并评价其有效性。必要的监督是保障内部控制实施效果的重要手段。通过全面检查、定期抽查、综合评价等形式的有效监督,检视内部控制制度本身存在的不足,及时完善制度以改进和增强监督作用。同时,对风险进行有效防范,防止由于监督不力而使廉政风险失控。监督应贯穿内部控制的始终,确保内部控制真正发挥有效的作用。

四、行政事业单位内部控制规范与廉政风险防控现状问题分析

当前,行政事业单位在内部控制建设与廉政风险防控协同推进方面,存在的问题主要表现为:一是领导层对内部控制和廉政风险防控思想意识薄弱,对两者协同建设的重要性认识不够,重视程度不够,没有建立协同机制,担心防范和监控措施会束缚控制他们分管的业务,难以施展才能,制度建设不全或者制度落实执行流于形式,工作程序和个人自由裁量权空间过大,易造成权力失控和行为失范;二是实际工作中,风险评估机制不健全,业务流程不完善,执行不到位,表面化现象严重,忽视风险防控的重要部分,缺乏对关键风险防控点的识别,没有将内部控制制度和廉政风险防范制度科学融合、嵌入到业务流程之中,更有甚者,虽然绘制了严密的防控体系流程图,但是从单位领导到具体的工作人员对风险防控体系视而不见,形同虚设,这将直接导致风险和内部控制难度的增加;三是不能在实际工作中实现两者的同步规划、同步实施,内部控制与廉政风险防控失去了防控能力,廉政风险防控机制实施的效果还不够明显;四是内部控制的监督检查机制不够完善,存在监督的方式简单、检查深度不够、督导力度不够等问题;五是廉政风险内控手段落后,信息共享不顺畅,新技术手段和信息化建设局限于部门业务的流程与需求,一般较少应用于内部控制和廉政风险防控机制建设上,不能适应新时期信息化与现代化管理方式。

五、内部控制视角下行政事业单位廉政风险防控建设的有效途径

实现内部控制与廉政风险防控机制的相互融合与协同发展,是深化反腐倡廉工作的一项创新举措和系统工程,是强化完善惩治和防腐体系的现实需要,是新形势下保障行政事业健康发展的客观需要,对推进行政事业单位作风效能建设具有相互促进、相得益彰的效果,必须遵循全面推进、科学合理规划、坚持问题导向和共同推进治理的原则,具体而言,需要从以下几个方面进一步完善。
(一)高度重视内部控制和廉政风险防控意识
内部控制是影响廉政风险防控和行政事业健康发展的重要问题,必须给予高度的重视。一是行政事业单位领导层,特别是“一把手”,必须对内部控制和廉政风险防控工作负总责,要把握好内部控制和廉政风险防控两者的密切联系,发挥两者协同效应,确保内部控制流程和制度落实到位,不断推进、完善廉政风险防控体系;二是重视开展反腐倡廉思想教育,结合高校领导干部的思想实际,注重领导干部内部控制和风险防控意识的培养,大力提倡反腐倡廉教育的针对性和实效性,促进领导干部牢筑思想道德底线,营造廉洁自律、风清气正、求真务实的良好氛围。
(二)建立健全风险评估机制
风险评估是内部控制和廉政风险防控的重要环节,应当常规地进行风险分析、识别和评价,并及时制定相应的防控措施,以应对可能发生的风险。一是树立风险管理意识,提高对风险的识别和认知,积极主动地进行风险管理。二是制定风险评估制度,明确风险评估的责任部门、任务分工、工作流程、评估方法等内容,作为风险评估的依据。三是开展风险评估,分别从单位层面和业务层面进行风险评估,对风险和隐患制定控制和防范措施。对临时发生较大变化的事项,要及时进行风险的二次评估,并针对发现的问题提出具体的改进方案和解决措施,降低财务风险和廉政风险的发生率。
(三)强化制度建设
行政事业单位通过制度来规范和控制内部经济活动,完善的反腐倡廉、内部控制制度,为内部控制在单位经济活动中的有效实施和作用发挥提供了重要保障,需要给予足够的重视。加强对反腐倡廉内部控制制度的梳理,并加以整合,细化、补充、完善,进而形成体系,筑起内部控制和廉政建设防护墙,能增强内部控制制度的权威性、约束性、执行力,使所有经济活动都有章可循,充分发挥其在内部控制和廉政风险防控方面的重要作用。
(四)完善业务流程
流程化是将制度落地的关键过程,目的是通过把内部控制制度和廉政风险防范机制融入到业务流程中,以规避财务风险和廉政风险,从总体上提高内部控制和廉政建设水平。行政事业单位应按照《规范》的相关规定,结合单位实际情况,系统梳理财务、采购、资产管理等重要业务的管理流程,实施业务的流程化管理,要求尽可能通过流程进行管理和控制,做到全范围、全业务和全员的业务流程全覆盖。通过业务流程的规范化管理,实现相关分散规章制度的有机结合和有效衔接,并且将流程图制度分解到相关的部门,对不相容岗位进行分离,在经济活动各环节明确责任和分工,实现部门之间的制衡,通过内部授权审批来实现部门之间权力的制约,提高内控制度的执行力,规范权力运行。
(五)加强信息化建设和管理
内部控制信息化建设必须立足现代信息技术,建立健全内部控制信息系统,实现各类业务信息系统之间的有效对接,才能使信息化建设更好地服务于现代管理工作。一是建立集内控和廉政风险预警双重功能的信息系统,按照相互制约、协同推进的原则,科学设置内部管理控制权限和关键环节、关键流程,不得超越岗位权限行使相关权力;同时,明确各环节的风险点,设置相关预警指标,随时监控系统运行和报警情况,加强风险预警管理,积极降低各类风险。二是建立有效的沟通机制,畅通沟通渠道,及时进行信息共享,定期进行财务、采购、资产购置和处置等重要信息沟通,为加强内部控制、防范廉政风险奠定基础。
(六)建立健全内部监督机制
强化监督制约机制,进行有效的监督是廉政风险防控建设的重要措施。为确保内部控制和廉政风险防控建设实现规范管理、防范风险的目的,行政事业单位需要充分借助内部和外部力量,加强检查、监控、审计和综合评价,对重要的业务事项进行监督和检查,开展定期和不定期的风险测评,并提出改进建议,从而不断完善内部控制,充分发挥其在廉政风险防控中的作用。

六、结论

从内部控制视角推动行政事业单位廉政风险防控机制建设,能够有效整合管理手段和信息资源,进一步增强管理工作规范性和廉政风险防控水平,对有效提升单位的综合管理水平、提高公共服务的效率和效果,有效防范舞弊和预防腐败、建设高素质的干部队伍具有重要的现实意义。 


注:本文属2020年度河北省财政科研课题“行政事业单位内部控制与廉政风险防控机制建设协同研究”(序号:236)成果。

参考文献:

[1]张芳.论行政事业单位内部控制与廉政风险防控的关系[J].财经界(学术版),2015,(18):53,75.

[2]沈洁.试论从内部控制视角深化高校廉政风险防控建设[J].中国总会计师,2016,(06):136-137.

[3]王雪芳.行政事业单位内部控制与廉政风险防控协同研究[J].纳税,2017,(22):81,84.

[4]刘方.廉政建设新形势下高校财务内部控制问题研究[J].湖北第二师范学院学报,2018,(1):41-44.

(作者单位:丁玉珍,中国邮政集团有限公司培训中心<石家庄邮电职业技术学院>;贾永昌,中国石油天然气集团有限公司财务部)

来源:《中国总会计师》杂志

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作者:丁玉珍 贾永昌

公众号:中国总会计师

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发布时间:2021-07-20 23:26:54

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